- Este ensayo obtuvo mención honorífica en el concurso “D-escribir la ciudad” organizado por CoRe Ciudades Vivibles y Amables, A. C.
PUEBLA, MÉXICO.- Hace unos meses se dio a conocer la Recomendación 169/2023 que dirigió la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) a Petróleos Mexicanos (Pemex) y al Ayuntamiento de Puebla (2021-2024) sobre el caso de la vulneración a los derechos humanos a la vida, a la integridad personal y a la vivienda adecuada en agravio de 265 personas por las explosiones de una toma ilícita en un ducto (del hidrocarburo comúnmente conocido como “huachicol”) de la comunidad de San Pablo Xochimehuacán, en Puebla, Puebla. Estas explosiones, como tristemente recordamos, ocurrieron durante la madrugada del 31 de octubre de 2021. En esos primeros momentos perdió la vida una persona y once resultaron con lesiones, de las cuales algunos eran niñas y niños; además, alrededor de dos mil personas requirieron ser evacuadas. La lectura de la Recomendación requiere discutir algunas ideas acerca del caos urbanístico, del descontrol del suelo en la capital del estado, de la simulación sistemática en que incurre el Ayuntamiento relativa a la regularización de los asentamientos informales, del derecho a la vivienda adecuada, de las omisiones de Pemex y de la autoridad municipal para garantizar la vida, la seguridad e integridad personal, así como para proteger las viviendas y los bienes de quienes habitan en San Pablo Xochimehuacán, un asentamiento colindante con la Autopista México-Puebla.
De acuerdo con la Recomendación, la autoridad municipal afirmó que, en cuanto al paso de hidrocarburos por la capital de Puebla, se tiene que “los ductos de Pemex afectan a la mayoría de las colonias del norte del municipio, creando una especie de corredor de riesgos por afectación de los derechos de vía de los distintos ductos […] (que) existen 26 colonias afectadas por el paso de los derechos de vía de los ductos”. Señaló también que la construcción de viviendas se ha realizado sin ninguna autorización, sin permisos ni licencias y que desde 1992 se han llevado a cabo obras de infraestructura, equipamiento y servicios en la zona como las redes de electrificación y alumbrado público, de agua potable, de drenaje y de alcantarillado, de pavimentación, de guarniciones y de banquetas, es decir, servicios públicos que proveen distintas autoridades. Agregó que “corresponde, como sanción, la clausura definitiva de los trabajos de construcción o instalación, demolición de construcciones y/o retiro de instalaciones terminadas o en proceso y multa”. Y hay que señalar: en esa zona del municipio existen también otros factores de riesgo como torres de alta tensión eléctrica y numerosas barrancas.
Cabe preguntar ¿por qué el gobierno municipal no hizo ni hace lo que le corresponde? La respuesta es porque los pobladores de los asentamientos informales son vistos como “clientes” por las autoridades, no solo cuando simulan atender las demandas de la población en cuanto a la provisión de servicios públicos, sino para “regularizar la tenencia de la tierra” (sic).
Desde su llegada, el Ayuntamiento 2021-2024 conformó en el Cabildo una Comisión de Regularización de la Tenencia de la Tierra y Bienes Patrimoniales, la cual fundamentalmente se dedica a aparentar la regularización de asentamientos, pese a que sigue poniendo en riesgo la vida de las personas y de sus bienes. Un lamentable ejemplo: 19 meses después de la tragedia de San Pablo Xochimehuacán, el Ayuntamiento “avaló el registro del asentamiento humano Lomas de Coyopotrero, beneficiando a más de 2,500 personas”. Lomas de Coyopotrero es una de las 23 colonias que enlista la Recomendación como aquellas en las que Pemex y el Ayuntamiento de Puebla “deberán diseñar e implementar un Programa Integral de Recuperación para el restablecimiento de las franjas de seguridad y/o derechos de vía, hasta obtener sus condiciones y dimensiones originales”, es decir, sin personas habitando este polígono, debido al potencial y real riesgo. El Cabildo, de acuerdo al dictamen correspondiente aprobó “el reconocimiento y registro oficial […] con la finalidad de […] continuar con los trámites respectivos de incorporación de la colonia al desarrollo urbano del municipio y su regularización”. Todo esto a pesar de que el Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable de 2007, vigente hasta 2018,1 reconoce el total de 23 colonias que se encuentran afectadas por el paso de los ductos de Pemex y que constituyen un corredor de alto riesgo, entre las cuales, la propia Recomendación enlista, en primer lugar, a Lomas Coyopotrero y agrega que, en algunas de estas colonias “se han encontrado, de manera recurrente, tomas clandestinas que el personal de Pemex ha inhabilitado, y en donde se tienen registrados siniestros ocurridos previamente al que nos ocupa” ¿Realmente faltan más pruebas para comprobar la simulación de las autoridades?
No obstante lo anterior, las personas funcionarias locales entienden la realidad de otra forma. La Recomendación señala que el Consejero Jurídico de la Presidencia del Ayuntamiento de Puebla informó a la CNDH que las medidas que implementaron para salvaguardar la vida, la integridad personal y los bienes de las personas que habitan en San Pablo Xochimehuacán, consisten en gestionar la incorporación de los asentamientos irregulares al desarrollo urbano, así como “notificando a los habitantes de 63 inmuebles que se encontraban en alto riesgo por su proximidad con los ductos de Pemex, sin que el Ayuntamiento procediera a realizar los trámites jurisdiccionales de desalojo”. El asunto no es menor dado el riesgo latente, la ya sufrida pérdida de vidas y la vulneración de los derechos humanos.
LOS ASENTAMIENTOS INFORMALES
Con frecuencia hablamos en nuestras ciudades de los asentamientos “irregulares”, de las colonias informales. No es fácil definir a estos desarrollos de vivienda. Los conjuntos inmobiliarios denominados informales en México tienen diversas categorías: en general se trata de vivienda autoconstruida en suelos ejidales o comunales; de vivienda que derivó de divisiones del suelo sin permisos de la autoridad; de conjuntos de viviendas desarrollados en suelos con usos diferentes al habitacional (en terrenos de cultivo, en tierra dedicada a antiguos usos industriales); de casas erigidas en terrenos con prohibiciones habitacionales o sin servicios públicos (áreas verdes, en las vialidades, sobre derechos de vía de caminos y carreteras, de ductos, sin acceso a agua potable y alcantarillado, a energía eléctrica, a vialidades y espacios comunes); de construcciones habitacionales en zonas de riesgo, barrancas, orillas de cuerpos de agua o reservas ecológicas); de vivienda que contraviene los ordenamientos en la materia por existir en mayor densidad o por no cumplir las dimensiones mínimas de lote indicados; de casas construidas con materiales inadecuados o peligrosos; o de inmuebles que, al final, no cuentan con la certeza jurídica de su propiedad, es decir, con una escritura de propiedad (Fernandes, 2011).
ONU-HÁBITAT calcula que casi el 32 % de la población urbana mundial se encuentra en condición de informalidad, pero debido a la complejidad de la definición en los conceptos, es difícil medirla. Quienes habitan de esta forma con frecuencia no se definen como “irregulares”, lo cual por cierto resulta en un cierto estigma urbano.
Regresemos a los programas oficiales para la capital de Puebla. Se refieren solamente a la titulación de los predios. Nada nuevo. Poco efectivo; recordemos que en este 2024 se desarrollarán procesos electorales. De manera general “los asentamientos informales evidencian la poca capacidad institucional de los gobiernos para lograr un adecuado control del uso de suelo y de dotación de vivienda […]. En México, al menos el 60% de la población urbana vive en áreas desarrolladas por la ocupación ilegal de la tierra que posteriormente termina recibiendo servicios y fomenta la vivienda construida con medios propios (o más bien, autofinanciada). Gracias a las tradiciones de arraigo histórico acerca del derecho del pueblo a la tierra, los asentamientos informales han contado con el apoyo de infraestructura y prestación de servicios, programas de regulación e incluso créditos para el mejoramiento de la vivienda. De no ser así, la situación de la vivienda urbana en México sería mucho peor” (Smolka, 2003).
Las personas estudiosas de la informalidad concuerdan en que los programas gubernamentales de escrituración de la tierra o titulación masiva no resuelven en absoluto el problema: requieren de largos plazos y de trámites burocráticos engorrosos, son muy costosos, no determinan de manera significativa la provisión de los servicios públicos ni a la recaudación fiscal (impuesto predial) y en ocasiones los pobladores de los asentamientos no consideran a la escritura de propiedad como una prioridad. En Puebla, el discurso oficial acerca de “saldar viejas deudas de justicia social” mediante estos programas, solo evidencian un alto grado de desconocimiento de las causas y las consecuencias de la informalidad del suelo, además de atender la problemática desde la perspectiva más tradicional que hemos visto en México durante décadas. Los gobiernos simplemente no entienden que la pobreza (y la “justicia social”) por sí misma, no explica la informalidad: “Aunque el mapa de la ilegalidad urbana se parezca al de la pobreza, la extensión y la persistencia de la informalidad no pueden ser explicadas solamente por la pobreza. No todos los ocupantes de los asentamientos informales son pobres, tal como muchos estudios empíricos en América Latina lo han demostrado en los últimos años. La tasa de ocupación irregular de la tierra es mucho más alta que el aumento del número de familias nuevas pobres” (Smolka, 2003).
Las autoridades tampoco entienden que es urgente prevenir la generación de nuevos asentamientos informales. Las acciones de titulación debieran ir fuertemente acompañadas de la prevención del problema, sin embargo, nada de eso ocurre en Puebla. Pareciera que los gobiernos están a la espera de nueva clientela a quienes dar certeza jurídica, en vez de ejecutar acciones preventivas, mucho más efectivas y menos costosas. En mayo de 2020, José Iracheta, director general del Instituto Nacional del Suelo Sustentable (INSUS) declaró que existen 6.3 millones de lotes irregulares en el país y que Puebla es la segunda entidad con mayor irregularidad del suelo, detrás del Estado de México y por encima de Veracruz y Chiapas. De igual manera señaló que “cada año se suman aproximadamente 90 mil familias a la irregularidad”. Es cierto, la informalidad en la tenencia del suelo no es un fenómeno de naturaleza estática: cada año crece, se titulen o no los predios en favor de sus posesionarios. Iracheta declaró también que “los asentamientos humanos irregulares y sus efectos –vivienda abandonada, evasión de impuestos, inseguridad, entre otros– anualmente cuestan a México el 10 % de su Producto Interno Bruto”. Se trata de una cifra astronómica. En contraste, los gobiernos en Puebla han adoptado una amplia tolerancia del fenómeno, como si aceptaran su incapacidad de proveer suelo urbanizado a los sectores de la población de menores ingresos.
¿Qué más pueden hacer los gobiernos para detener el proceso de los asentamientos ilegales? Por supuesto que todos los órdenes de gobierno tienen atribuciones y todo un andamiaje burocrático para aportar más soluciones: una adecuada planeación territorial para controlar los usos de suelo permitidos y los no permitidos, es una de ellas. Otra, distribuir de manera equitativa la carga del impuesto predial. Una más, imponer cargas económicas a los terrenos vacantes. Otra, conformar de manera efectiva una reserva territorial pública derivada de las áreas de donación de los particulares. Otra más: trabajar de manera coordinada en la dotación de vivienda social (Fernandes, 2001).
Como se puede ver, existe una amplia gama de políticas públicas que, seguramente, resultarían ser de mayor beneficio para Puebla. Además, algunos autores afirman que los programas oficiales de regularización producen efectos indeseables. El argumento de que la regularización se entienda “como parte del ‘derecho a la ciudad´ […] es cuestionable […] pues las condiciones físicas de las habitaciones son a menudo inaceptables como asentamiento humano, pese a lo imaginativas que resultan las soluciones informales bajo condiciones extremas. Los bajos estándares de utilización de la tierra y la alta densidad en estos asentamientos son tolerados solamente porque el daño ya está hecho” (Smolka, 2003). Es decir, es engañoso hablar de la regularización como el reconocimiento del derecho a la vivienda adecuada y a la ciudad.
De igual manera, existen estudios que indican que las acciones de regularización atraen más irregularidad. Smolka afirma que “La idea de las expectativas de regularización tienen un efecto en la informalidad corroborada también por el gran número de invasiones y ocupaciones que se producen en los períodos electorales, cuando los candidatos prometen nuevos programas de regularización. Ejemplos de los efectos de las expectativas creadas por promesas populistas abundan en la historia latinoamericana. Varios de los asentamientos existentes que necesitan ser normalizados hoy, deben su origen a la complacencia irresponsable de políticos que cerraron los ojos o, incluso peor, cedieron terrenos públicos con propósitos electorales” (Smolka, 2003).
¿QUÉ SIGUE PARA XOCHIMEHUACÁN, TERRITORIO EN DISPUTA?
En su momento, el presidente municipal declaró a diversos medios de comunicación que aceptaba la Recomendación, no así quienes están al frente de Pemex. Para ambas entidades no hay forma de evadir su responsabilidad institucional: la Recomendación señala que “Es dable considerar las situaciones de irregularidad (tolerar las invasiones de las franjas de seguridad y/o los derechos de vía, lo que facilita las tomas clandestinas de gas) para efectos de la responsabilidad por la vulneración a los derechos humanos a la vida, la integridad personal y la vivienda, pues son situaciones de irregularidad que pueden razonablemente prevenirse por Pemex”. El documento analiza detalladamente las omisiones e incumplimientos para garantizar el derecho a la vida, el derecho a la integridad de las personas y el derecho a la vivienda adecuada (cita: “esta Comisión Nacional estima que Pemex y el Ayuntamiento de Puebla, incumplieron con la obligación de utilizar hasta el máximo de recursos materiales como humanos disponibles para garantizar el derecho a una vivienda adecuada –segura–).
En conclusión, estamos frente a un problema complejo que requiere urgentemente de políticas públicas, de acciones y de herramientas de gobernanza territorial para afrontar la extracción ilegal de hidrocarburos, especialmente en zonas habitadas; el control de nuevos asentamientos informales en Puebla; la reubicación de los actuales asentamientos en zonas de riesgo; la provisión y garantía del acceso a la vivienda adecuada y un nuevo modelo de coordinación de los diferentes ámbitos y organismos de gobierno.
Bibliografía:
- Fernandes, E. 2001. “La ley y la producción de ilegalidad urbana”, en Smolka, M. y Mullahy, L. Perspectivas urbanas: temas críticos en políticas de suelo en América Latina. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, USA, 2007.
- Fernandes, E. 2011. Regularización de asentamientos informales en América Latina. Informe sobre enfoque en políticas de suelo. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, USA.
- Smolka, M. 2003. Informalidad, pobreza urbana y precios de la tierra. En Smolka, M. y Mullahy, L.; edit. 2007. Perspectivas urbanas: temas críticos en políticas de suelo en América Latinas. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, USA.
- El Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable vigente en la actualidad no contiene este señalamiento.
El ensayo fue publicado originalmente en Este País y reproducido con autorización de la autora.
